Comunicación aceptada.GOBERNANZA URBANA EN GALICIA. CICATRICES EN LA CIUDAD DIFUSA
Palabras claves
Gobernanza, ciudad difusa, planeamiento urbanístico, Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia, Galicia (NW España).
Introducción
Los procesos territoriales, económicos y sociales que transforman los espacios urbanos exponen a los gobiernos ante el desafío de aplicar nuevos criterios de acción política. Galicia ha abierto un profundo debate territorial en torno a sus ciudades como reacción a la necesidad de unas directrices de carácter supramunicipal. La planificación fragmentada y la descoordinación fomentada por los gobiernos locales ha originado contradicciones y conflictos, problemas funcionales que limitan la integración territorial de la ciudad difusa y los espacios urbanos periféricos.
Ideas principales
Las nuevas tecnologías están modificando las relaciones con nuestro hábitat. Pero permanecen en el territorio obstáculos administrativos que comprometen su funcionalidad. La primacía de conflictos urbanos frente a soluciones efectivas en su ordenación es síntoma de la crisis teórica y metodológica que afecta al planeamiento territorial -y metropolitano- en España [1]. Las propuestas de modelos de coordinación a escala supramunicipal no han tenido éxito. Ninguna cumple con los objetivos para los que fueron creados. No obstante sí ha servido para abrir un debate territorial y sentar las bases de una nueva óptica en la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico, con base en la gobernanza [2].
La inexistencia, hasta hace pocos meses, de unos criterios comunes y reglas básicas en la ordenación del territorio para Galicia, ha permitido escenarios de contradicción en los principales espacios urbanos de la región; elementos inconexos en una ciudad difusa que reclama un contexto de coordinación y visión conjunta. Estos espacios exigen nuevos modelos de gobernanza, entendida como una acción colectiva ideada para integrar y adaptar diferentes grupos e intereses territoriales, y defender estrategias y objetivos globales. La defensa de lo local ha permitido una planificación aislada, una limitación de las dinámicas propias de los espacios periféricos y de las áreas de influencia directa de la ciudad. Por tanto, los municipios urbanos gallegos necesitan de este tipo de herramientas para frenar el consumo irracional de espacio, ejercer un control sobre esas disputas y reforzar al planeamiento urbanístico en una de sus funciones principales [3].
Conscientes de las condiciones territoriales que a lo largo de la historia han caracterizado a la región [4], el equilibrio social, la calidad de vida, las competencias económicas y la conciencia ambiental de las ciudades en Galicia depende directamente de la capacidad colectiva para reinventar y gobernar nuestro entorno y nuestras ciudades. En consecuencia, la región debe concentrarse primero en la definición de su proyecto territorial e infundir a los gobiernos urbanos una mayor preocupación por gestionar coherentemente las nuevas formas de distribución espacial, así como controlar y evitar procesos de desequilibrio en áreas de influencia directa.
Las ciudades y los territorios inteligentes –Smart Cities, Smart Places [5]- diluyen las fronteras físicas, administrativas y de comunicación. Pero la realidad es otra, la intención de adquirir y consolidar nuevas dinámicas para la ciudad difusa en Galicia se ve marcada por estas pequeñas cicatrices –en su origen fracturas- que reclaman la máxima atención de la ordenación del territorio. Hay muestras suficientes de las limitaciones que el planeamiento urbanístico tiene en la región para prever y anteponerse a los conflictos de intereses y de usos del suelo. El papel de las Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia -aprobadas provisionalmente en febrero de 2011- y los futuros Gobiernos –tanto locales como regionales-, es dar mayor protagonismo a los actores públicos y privados, plantear nuevas estrategias y retos desde la realidad local y urbana, e integrar políticas sectoriales que fomenten sinergias y forjen la cohesión territorial.
Figura 1: Expansión urbana en el borde municipal de Santiago de Compostela y Figura 2: Ejemplo del irracional consumo de suelo en el litoral; Oleiros, área urbana de A Coruña.
El patrón suburbano generado en Galicia ha favorecido la dispersión, la discontinuidad y el policentrismo mediante la consolidación de unidades de hábitat con un sistema complejo de relaciones [6]. La organización territorial ha permitido que esas ciudades –todas de tamaño medio-, sus funciones, sus efectos y sus relaciones, se yuxtapongan con las rurales. Ante esta situación de complejidad, previa a la valoración y estudio de la supuesta “virtualidad” del territorio, se han de salvar importantes conflictos derivados de la dispersión urbana; apostar por un policentrismo a escala regional y metropolitana donde se minimicen las fracturas y las disputas.
Son necesarias estructuras coherentes en el gobierno del territorio, capaces de reorganizar funciones y establecer un control administrativo y político apropiado. Las ciudades gallegas no han logrado consolidar una red eficiente que mejore su gobernabilidad, desaprovechando oportunidades clave de cara al futuro [7]. Los perfiles urbanos han cambiado y, pese a referirnos a ciudades de tamaño medio, requieren una ordenación más allá de los límites municipales. De no ser así se perderá capacidad estratégica y de innovación.
Figura 3: Comarcas urbana de Galicia y Figura 4: Sistema Urbano Superior de Galicia definido en el Avande de las Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia de 2008.
Algunas conclusiones
La concepción del urbanismo ha cambiado [8, 9] y hoy pesa el proyecto futuro, basado en las fortalezas de la ciudad, que la idea de urbanismo como simple herramienta para solucionar lo déficits urbanos más evidentes. Resulta esencial que las ciudades de Galicia identifiquen sus prioridades en asociación directa con sus áreas de influencia.
Las nuevas formas de gobernanza deben ser las encargadas de prever estas potenciales fracturas en los espacios originados por el modelo de ciudad difusa, y trabajar para devolver al planeamiento territorial el consenso perdido. Así mismo se debe reflexionar sobre la operatividad del planeamiento que afecta a las ciudades y dotar al mismo de una metodología precisa y flexible en un marco jurídico apropiado.
Con el propósito de mejorar la integración y la cohesión de las regiones periféricas se están multiplicando los esfuerzos por desenvolver sistemas infraestructurales sólidos y potentes redes tecnológicas. Mientras tanto, a escala local, como se observa en Galicia, los problemas persisten y la organización física evoluciona al compás tradicional, como dictan las demandas individuales. Los criterios de ordenación del territorio vigentes no asumen con coherencia los riesgos de la expansión urbana permitiendo los desequilibrios y el crecimiento según los impulsos del mercado donde debería prevalecer la cohesión. Se puede aspirar a un urbanismo competitivo pero dentro de un proyecto de ciudad viable y consecuente con las limitaciones y condiciones del territorio.
Agradecimientos
La presente comunicación refleja algunas de las reflexiones y resultados extraídos de la investigación bajo el título “Nuevos retos de gobernanza en las ciudades gallegas del Eixo Atlántico. Búsqueda de la sostenibilidad en la gestión del territorio”, subproyecto enmarcado en el proyecto de I+D “Gobernanza territorial y urbana: hacia una gestión participada del territorio, con especial interés a las áreas litorales”, financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnologías del Gobierno de España (código SEJ2007-68102-C05-03).
Referencias
[1] de Miguel González, R.; (2008) Planificación territorial, gobierno y gobernanza metropolitana en las grandes ciudades españolas. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, nº 48. Págs. 355-374.
[2] Rodríguez González, R. (dir.); (2009) Ordenación y gobernanza de las áreas urbanas gallegas. Netbiblo, A Coruña. Págs. 197-252.
[3] Cruz Gallach, H.; (2008) Conflictos territoriales y movilizaciones ciudadanas: algunas reflexiones sobre las formas de gobernanza territorial actuales. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, nº 48. Págs. 375-387.
[4] Rodríguez González, R. (dir.); (2004) Os concellos galegos para o século XXI. Análise dunha reestructuración do territorio e do goberno local. Cap. III. Vol. I. Universidade de Santiago de Compostela, IDEGA. Págs. 101-158.
[5] Vegara Gómez, A. y de las Rivas Sanz, J. L.; (2004) Territorios inteligentes. Cap. VI, págs. 126-143; Cap. VIII, págs. 172-191; Cap. IX, págs. 192-213; Cap. X, págs. 214-241; Cap. XI, págs. 242-265; Cap. XII, págs. 266-295. Fundación Metrópoli, Madrid. Págs. 317.
[6] Dalda Escudero, J. L. et. al.; (2006) A cidade difusa en Galicia. Xunta de Galicia, Dirección Xeral de Urbanismo, A Coruña. Págs. 126.
[7] Rodríguez González, R. (dir.); (2010) Territorio. Ordenar para competir. Cap. II, págs. 31-49; Cap. III, págs. 55-63; Cap. IV, págs 67-79; Cap VI, págs. 93-134; Cap. VIII, págs 185-204. Netbiblo, A Coruña. Págs. 343.
[8] Ascher, F.; (2004) Los nuevos principios del urbanismo: el fin de las ciudades no está a la orden del día. Alianza Ed, Madrid. Págs. 93.
[9] Martín Ramos, Á., (ed.); (2004) Lo urbano en 20 autores contemporáneos. Universitat Politècnica de Catalunya, Servicio de Publicaciones. Págs. 232.
*Marzo 2011XXII Congreso de la Asociación de Geógrafos Españoles.
Comunicación aceptada.
Ponencia 2: Urbanismo expansivo: de la utopía a la realidad.
GOBERNANZA TERRITORIAL, UN RETO PARA GALICIA Y SU CIUDAD DIFUSA
Introducción
Galicia está experimentando novedosos procesos territoriales, económicos y sociales que transforman los espacios urbanos y exponen a la Administración ante el desafío de aplicar nuevos criterios de acción política y adoptar modelos de gobernanza acordes con la nueva dimensión urbana.
Objetivos
La cobertura de los servicios públicos en los espacios urbanos gallegos -y sus áreas de influencia- sacan a la luz los problemas de inadecuación, incoherencia e insostenibilidad de un modelo administrativo que no corresponde con las demanda actuales. Los nuevos Gobiernos deben dar mayor protagonismo a actores públicos y privados, plantear nuevas estrategias desde la realidad local e integrar políticas sectoriales que fomenten sinergias y forjen la cohesión territorial.
Metodología
Desde el análisis geográfico se reflexiona sobre el concepto de gobernanza, destacando la importancia de su aplicación en la gestión de entornos urbanos. Se documenta el contenido del término para identificar su utilidad en el planteamiento de nuevos retos y soluciones en el panorama urbano gallego. En este sentido se analiza la cobertura de servicios básicos y su funcionalidad, con el mero objetivo de esclarecer las necesidades reales de ordenación.
Resultados
Cartografiando los espacios urbanos gallegos se vislumbran evidentes desajustes de carácter político-administrativo y socioespacial causantes de difuncionalidades y fragmentaciones que afectan determinantemente al desarrollo económico, tecnológico, científico y cultural de la región. El análisis de casos empíricos y buenas prácticas es la vía más explícita para que los Gobiernos actúen en consecuencia y corrijan la descoordinación e irracionalidad que hasta la fecha caracterizaba la planificación del crecimiento urbano. Esto es lo que pretende la gobernanza, una acción colectiva ideada para integrar y adaptar diferentes grupos e intereses territoriales, y defender estrategias y objetivos globales.
Palabras clave: Galicia; ciudad difusa; gobernanza; cohesión territorial; Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia.
GOBERNANZA TERRITORIAL, UN RETO PARA GALICIA Y SU CIUDAD DIFUSA
Introducción
Galicia está experimentando novedosos procesos territoriales, económicos y sociales que transforman los espacios urbanos y exponen a la Administración ante el desafío de aplicar nuevos criterios de acción política y adoptar modelos de gobernanza acordes con la nueva dimensión urbana.
Objetivos
La cobertura de los servicios públicos en los espacios urbanos gallegos -y sus áreas de influencia- sacan a la luz los problemas de inadecuación, incoherencia e insostenibilidad de un modelo administrativo que no corresponde con las demanda actuales. Los nuevos Gobiernos deben dar mayor protagonismo a actores públicos y privados, plantear nuevas estrategias desde la realidad local e integrar políticas sectoriales que fomenten sinergias y forjen la cohesión territorial.
Metodología
Desde el análisis geográfico se reflexiona sobre el concepto de gobernanza, destacando la importancia de su aplicación en la gestión de entornos urbanos. Se documenta el contenido del término para identificar su utilidad en el planteamiento de nuevos retos y soluciones en el panorama urbano gallego. En este sentido se analiza la cobertura de servicios básicos y su funcionalidad, con el mero objetivo de esclarecer las necesidades reales de ordenación.
Resultados
Cartografiando los espacios urbanos gallegos se vislumbran evidentes desajustes de carácter político-administrativo y socioespacial causantes de difuncionalidades y fragmentaciones que afectan determinantemente al desarrollo económico, tecnológico, científico y cultural de la región. El análisis de casos empíricos y buenas prácticas es la vía más explícita para que los Gobiernos actúen en consecuencia y corrijan la descoordinación e irracionalidad que hasta la fecha caracterizaba la planificación del crecimiento urbano. Esto es lo que pretende la gobernanza, una acción colectiva ideada para integrar y adaptar diferentes grupos e intereses territoriales, y defender estrategias y objetivos globales.
Palabras clave: Galicia; ciudad difusa; gobernanza; cohesión territorial; Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia.
*Febreiro 2011
- Reseña bibliográfica do libro
'La ciudad metropolitana en España: procesos urbanos en los inicios del s. XXI'. [Referencia completa: FERIA TORIBIO, J. M. y ALBERTOS PUEBLA, J. M. (Coord.) (2010): La ciudad metropolitana en España: procesos urbanos en los inicios del s. XXI. Civitas-Thomson Reuters. Navarra. pp. 442.] Publicación prevista no Boletín da AGE, 1ª semestre de 2011.
A estas alturas del s. XXI debemos reconocer que los estudios sobre la ciudad, sus dimensiones, definiciones, etc. no está suficientemente trabajada. Se ha progresado mucho en los análisis y reflexiones acerca de la ciudad real y los nuevos procesos urbanos pero no existe una base bien fundada que apoye con solidez estudios más directos y de mayor fiabilidad. El compendio de artículos que se presentan en ‘La ciudad metropolitana en España: procesos urbanos en los inicios del siglo XXI’ arroja un halo de luz sobre la invisibilidad creada alrededor de los estudios de la nueva ciudad en España. Reconocemos profesionales de larga experiencia en la materia que nos presentan, desde la geografía, la sociología o la economía, un objetivo bien definido; acercarse a la complejidad urbana española, superar la escala regional, y sustraer conclusiones comunes que nos faciliten afrontar cuestiones urbanas globales. El libro es resultado del trabajo realizado dentro del proyecto de investigación cofinanciado por el Ministerio de Educación y Ciencia y el FEDER (Programa Nacional de I+D 2006/2009) ‘Movilidad cotidiana. Mercados de vivienda y trabajo en las áreas urbanas españolas’ (SEJ-2007-67767-C04-01-04).
Los procesos metropolitanos en España, sean en Madrid, Barcelona, Zaragoza o Asturias, como se proponen a lo largo del libro, son una manifestación más de la condición urbana contemporánea, es el ‘nuevo espacio de vida’, y como tal, donde se materializan nuevos procesos y estructuras espaciales. Estamos ante un espacio de vida colectivo, unidades funcionales con relaciones residenciales, laborales y urbanísticas cada vez más estrechas. Se configuran nuevos territorios donde el consumo de suelo aumenta sin cesar, se multiplican las centralidades y se intensifican los ritmos de crecimiento, por lo tanto, las tradicionales discriminaciones sobre lo que es y que no es urbano van perdiendo valor y exigen ser revisadas. Buena muestra de todo esto es que mientras el crecimiento demográfico es débil, la superficie urbanizada aumenta en mayor proporción. ¿Dónde está entonces el motor del fenómeno urbano? ¿Cómo se gestiona esta nueva realidad territorial? Los límites administrativos internos se han desbordado y las estrategias y soluciones cada vez son más complejas ya que las resistencias se encrudecen. Así, ante el reto de dotar de estructuras administrativas a las áreas metropolitanas, se presenta, en uno de los capítulos finales, el caso de las áreas de planificación catalanas, donde Vivas, Jaramillo y Soms matizan el interés de las relaciones de movilidad para delimitar y distribuir coherentemente áreas urbanas.
En los estudios urbanos se deben relacionar las características demográficas con los cambios de vivienda y otras variables sociales, como la condición socioeconómica o las actividades profesionales. La expansión social y los comportamientos residenciales afectan de forma desigual a los grupos sociales respondiendo, en cierto sentido, al sistema de relaciones culturales e identitarias de cada región o territorio. Son, esencialmente, decisiones personales relacionadas con el trabajo y la oferta inmobiliaria que afectan a la transformación socioterritorial. En el caso español, la ‘teoría de la localización residencial’ se rompe como se puede comprobar en el análisis de los cambios de residencia realizado en el capítulo VII por Romaní Fernández y Casado Díaz, que refleja un aumento de las posibilidades de desplazamiento largo debido a las tendencias de suburbanización y la poca flexibilidad del mercado laboral. Estas conclusiones enfatizan la conexión trabajo-vivienda-transporte como eje básico para comprender la vida urbana y establecer lógicas de crecimiento y transformaciones metropolitanas. No se debe olvidar tampoco que las infraestructuras, los medios de transporte, el precio y tipo de vivienda, así como la proximidad de equipamientos y el entorno urbano, son determinantes en la elección del lugar de residencia.
Otra cuestión de peso tratada con profundidad, y siguiendo la misma línea de análisis, es el transporte y la movilidad en las ciudades. La dispersión urbana y los cambios en la estructura metropolitana modifican los patrones de accesibilidad favoreciendo la motorización privada, por lo que se deben afrontar nuevos retos que optimicen las inversiones y su sostenibilidad -ambiental, económica y social-. Los modelos urbanísticos desarrollados en España han llevado a las ciudades hacia el monofuncionalismo y la configuración de unas estructuras urbanas muy dependientes del transporte privado. Las pautas territoriales que identifican los autores en nuestras metrópolis, y que podríamos ver reflejadas en nuestra ciudad más próxima, se vinculan de forma muy fuerte con los usos del suelo y el desarrollo de redes de comunicación. Una denuncia que se repite en varios de los artículos es la necesidad de mejorar las fuentes de información y trabajar en la generación de datos sobre movilidad metropolitana, ya que es un gran condicionante a la hora de abordar estudios fidedignos y poder diseñar un modelo predictivo y explicativo de los flujos en las grandes ciudades del país.
La transformación de procesos productivos, los cambios tecnológicos y de las comunicaciones, la globalización de la cultura, las nuevas pautas de consumo y los cambios sociodemográficos son otros de los principales responsables del incremento de los desplazamientos. El modelo urbano que se ha configurado aleja paulatinamente a los habitantes de los centros de trabajo, de los servicios y del ocio, y otorga a las variables de movilidad el rol más importante en la articulación del espacio, en detrimento de las variables socioeconómicas. Estos flujos de población que se mueven por cuestiones laborales son los trazos que marcan la ciudad real y las relaciones territoriales.
La movilidad metropolitana se concentra en el automóvil privado -el verdadero ‘acelerador’ del proceso metropolitano- mientras la movilidad urbana se equilibra y ganan peso los medios no motorizados y el transporte público. La movilidad cotidiana es, en consecuencia, causa y efecto de la expansión de la ciudad, responsable del aumento de las distancias de desplazamiento y del uso de transporte motorizado demandando políticas de control que equilibren los usos residenciales con los sistemas de transporte. Ante estas consideraciones de Feria Toribio y Vahí Serrano, en el capítulo VIII se plantea un interesante objetivo de evaluación de las estructuras internas de las áreas metropolitanas en función del reparto modal de la movilidad diaria. Si los valores de uso más elevados del transporte público están en los municipios centrales de las áreas metropolitanas y los desplazamientos largos concentran el uso de transporte privado, ¿dónde está la sostenibilidad del crecimiento metropolitano?
Otra de las múltiples claves para explicar el desarrollo de la ciudad metropolitana que se nos presentan a lo largo de los trece capítulos que conforman el texto es, precisamente, el estudio de las dinámicas de movilidad residencial y laboral, flujos que determinan procesos socioeconómicos y espaciales en regiones de carácter polinuclear donde comparten un mercado unitario. En las áreas metropolitanas de mayor madurez, es decir, las de mayor dinamismo y dimensiones, se dan pautas de movilidad complejas. Su intensidad es tal que los procesos de urbanización adquieren una escala creciente y la movilidad residencial y laboral un peso relevante en la evaluación de las condiciones y características de la nueva ciudad. La movilidad residencial impulsa la transformación social y espacial de estas áreas e incide en la división social del espacio. El fuerte crecimiento de la población española, concentrado en ciudades medias y pequeñas de zonas periféricas (un 11% en el período 2000-2006 según datos que expone Ruíz i Almar en el capítulo IV), y la agregación de nuevos municipios a los sistemas urbanos, constatan la desconcentración metropolitana, proceso que lleva asociado el incremento de los flujos de movilidad residencial; el centro urbano, denso y compacto, cede población en favor de la periferia, de baja densidad y mejor oferta inmobiliaria.
Por tanto, podemos distinguir en el territorio urbano áreas de relativa autonomía, donde se desarrolla una oferta y una demanda de empleo y donde la población constituye sistemas de lugares organizados en función de su ocupación, sus características sociodemográficas y sus necesidades (las denominadas ‘cuencas de vida’ en el capítulo X de Alonso Logroño et. al.). En este aspecto los mercados locales son los espacios donde se generan la mayor parte de los movimientos y relaciones laborales. Analizar este tipo de desplazamientos y delimitar estas áreas de mercado local evidencia los puntos de gravitación de la ciudad y la articulación del territorio en función de la demanda/oferta de trabajo. Resulta primordial abordar este tipo de análisis de los mercados de trabajo desde una óptica espacial, a menudo minusvalorada, por los valiosos resultados que se obtienen para la correcta caracterización de los mercados laborales.
Cerrando el libro, dos ejemplos sobre Madrid y Cataluña nos ayudan a comprender otros efectos que irrumpen en las pautas de movilidad metropolitana. Gutiérrez Puebla y García Palomares desglosan el proceso de deslocalización de actividades económicas vivido en la capital española, donde dominaba un flujo periferia-centro que ahora se ha visto invertido a favor de la relación centro-periferia. En estas fases de descentralización la red de transportes juega un papel clave al ser el principal articulador de un paisaje, a priori, disperso y fragmentado. Y es que, apuntillan, si las actividades tienden a ‘periferizarse’ la movilidad también, pues se crean nuevas centralidades, con frecuencia muy dependientes del automóvil. Entroncando con el análisis de la red de transportes e infraestructuras, en concreto con el Tren de Alta Velocidad de Cataluña, Feliu Torrent y Castañer Vivas reflexionan acerca de sus impactos en las relaciones interurbanas regionales y el papel que jugará en la integración funcional metropolitana. Se intensificarán los flujos de tránsito y se expandirán los mercados de trabajo y servicios, favoreciendo en especial al ‘infotainment’, o sector terciario avanzado (información, comunicación y entretenimiento). Las infraestructuras de alta velocidad romperán los tiempos de recorrido y multiplicarán el número de desplazamientos, configurando una nueva dimensión de la accesibilidad a las ciudades y acelerando la consolidación de los sistemas policéntricos. Son motores en el nuevo modelo de ciudad, como revulsivos en el proyecto urbano o como refuerzos del proyecto local, de una u otra forma, este tipo de infraestructuras generan dinámicas muy positivas siempre que cuenten con el apoyo de actores activos y buenos servicios, así como con adecuadas condiciones de accesibilidad. Más importante si cabe será su efecto en la percepción que se tiene del territorio.
Estamos ante una interesante y muy necesaria obra que da continuidad a la tendencia iniciada hace escasos años en los estudios urbanos españoles. Una breve síntesis que se va construyendo y argumentando a lo largo de esta provechosa lectura es que, por una parte, los medios mejoran, volviendo a la población más móvil, y por tanto, se amplían las distancias y se expande la ciudad. Ante esto solo nos queda trabajar y colaborar para que los gobiernos de las ciudades reconozcan su condición metropolitana y consoliden con firmeza mecanismos y herramientas de carácter intermunicipal que integren objetivos de coordinación, gestión y planificación.
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